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来源: 作者: 添加日期:2016/6/12 访问次数:1555次

东部地区民生性财政支出分析

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一、引言

在研究之初,首先对财政支出的相关概念进行界定。财政支出也可以称为公共财政支出,指的是在一定的经济条件下,政府为了满足社会共同的需求而供应相应的公共产品和服务,从而进行的资金支付。财政支出是政府通过包括税收和其他非税收等各种形式筹集所得的财政收入进行分配和使用的过程。

“十二五”期间的民生问题受到社会各界的广泛关注,尤其是政府部门,那么财政改革的“民生”色彩也就会越发突出。民生财政是实现基本公共服务均等化的根本途径,也是发展成果由全体人民共享的最直接体现。由2007年官方首次提出“民生”问题,到对“民生财政”的关注,也就六七年的时间。

在2005年的政府年度工作报告之中,温家宝总理首次提出了“让全体人民共享改革和发展成果”,此后,中央政府在制定政策上对“三农”、教育、医疗卫生、住房、环境保护以及社会保障等方面都有相应的侧重和支持;在2007年的政府年度工作报告之中,中央政府则开始强调要“更加重视社会发展和改善民生”,这可以说是中央政府第一次正式地提出了“民生”问题,同时对于收入分配、医疗卫生、社会保障、社会治理、教育和就医等重点领域作了专门的阐述;在2008年的政府年度工作报告之中,已经可以比较清楚地了解民生问题包括的主要内容,具体包括:教育和就业、医疗卫生、社会保障、社会管理、住房保障、居民收入和消费以及人口和计划生育等等;虽然在财政部2008年中央和地方预算报告之中没有明确民生性财政支出的范围,但是也基本上包含了教育和就业、医疗卫生、社会保障、住房、环境保护和生态建设以及公共安全等范畴。

在具体的分析过程中,考虑到区域经济的差异,本文选取了东部沿海地区的十个省市:环渤海经济区(北京、天津、河北、山东)、长三角经济区(江苏、浙江、上海)、南部沿海经济区(广东、海南、福建)。

二、东部地区:民生性支出概述

1、民生性支出规模特点

先从财政支出的绝对规模分析,参见表1,分税制改革以来,东部地区的财政支出总体来看,其绝对量是逐年上升的,尤其是21世纪初,财政支出增长的幅度明显更大。东部地区财政支出从1995年的2153.1亿元增加到2010年的30182.2亿元,十五年间,增长了14倍之多,年均复合增速为19.25%。其中,民生性财政支出从1995年的404.7亿元增加到2010年的14554.2亿元,十五年间,增长了35倍之多,年均复合增速为26.98%。这说明,在东部沿海地区,受益于经济的快速成长,工业化和城镇化水平都比中西部更高,对经济增长的质量也更为关注,财政支出在快速膨胀的同时,用于民生性方面(例如教育、科学、医疗卫生等)的支出增速更快,人民的生活质量和水平也相对比较高。   

表1  1995-2010年东部地区(非)民生性支出比重

(单位:十亿元)

财政支出

民生性支出

非民生性支出

年份

金额

金额

比例

金额

比例

1995

215.31

40.47

18.80%

174.84

81.20%

1996

260.25

49.48

19.01%

210.77

80.99%

1997

302.57

74.87

24.74%

227.71

75.26%

1998

353.62

157.70

44.60%

195.92

55.40%

1999

415.79

178.67

42.97%

237.13

57.03%

2000

474.80

211.43

44.53%

263.36

55.47%

2001

587.03

256.28

43.66%

330.75

56.34%

2002

681.42

304.83

44.73%

376.59

55.27%

2003

799.05

353.38

44.23%

445.67

55.77%

2004

950.26

416.04

43.78%

534.22

56.22%

2005

1156.44

504.20

43.60%

652.24

56.40%

2006

1359.10

613.02

45.10%

746.08

54.90%

2007

1694.99

823.67

48.59%

871.33

51.41%

2008

2073.76

1019.12

49.14%

1054.64

50.86%

2009

2495.15

1205.57

48.32%

1289.58

51.68%

2010

3018.22

1455.42

48.22%

1562.81

51.78%

数据来源:根据wind数据库和中国统计年鉴的数据整理而得。

虽然我国东部地区民生性财政支出绝对数额在不断增加,而且民生性支出的增长速度明显高于财政支出的增长速度,但是与欧美发达国家相比,我国东部地区民生性支出占总财政支出的比例远低于这些国家,彼此的差距还是非常大的。上世纪八十年代初期,美国用于教育和就业、公共安全设施、社会保障等方面的民生性支出占总财政支出的比例就已经接近60%。而我国经济发达的东部沿海地区这一比例在2010年也仅有48.22%,想要赶上他们的水平仍需要很长久的努力,任重而道远。

2、  民生性支出结构差异

由于统计口径在06-07年前后的较大变化,我们在考虑民生支出结构的时候,为了保持延续性,本文截取了2007-2010年分项民生支出的数据,并计算各部分结构比例,具体见表2:

表2  东部地区:民生支出结构

 

公共安全

教育

科学技术

文化体育与传媒

社会保障和就业

医疗卫生

环境保护

2007年

17.09%

37.27%

6.87%

4.26%

21.07%

10.34%

3.09%

2008年

16.17%

36.81%

6.68%

4.31%

20.62%

11.34%

4.08%

2009年

15.05%

35.62%

7.33%

4.52%

20.01%

12.19%

5.29%

2010年

14.57%

35.74%

7.31%

4.40%

19.34%

12.60%

6.04%

数据来源:根据wind数据库和中国统计年鉴的数据整理而得

七类民生支出中,占比最高的依次是教育、社会保障和就业、公共安全、医疗卫生、科学技术、环境保护、文化体育与传媒,前两项累计占比超过了50%。在2010年,上述七项支出(排名由高到低)分别占民生性财政支出的比例为35.74%、19.34%、14.57%、12.60%、7.31%、6.04%、4.40%,根据2010年民生性支出占财政支出的比例为48.22%,可以匡算出它们分别占财政支出的比例为17.23%、9.33%、7.03%、6.08%、3.52%、2.91%、2.12%。总体上来看,七项支出的比例比较稳定,没有特别大的波动,上升比较明显的是环境保护支出,四年不到的时间由3.09%显著提高到了6.04%,这与当下“十二五”规划中将节能环保作为七大新兴产业之首相符,其受重视程度可见一斑。

从上述分项数据来看,与发达国家相比,各分项数据(教育、社保等)占财政支出比例都明显偏低,下面我们举个例子来看。

社会保障支出对于一个社会的稳定起着非常重要的作用,它应该在整个财政支出中的构成比例为多少才算合理,并不能简单的一概而论,最主要根据社会实际的发展情况予以确定。在我国,即使是经济发达的东部地区,政府已经比较重视人口老龄化的问题,但是还未有足够的财力去加大这块的支出,社会保障支出占整个财政支出的比例自然会显著低于发达国家的水平,短期之内政府也只能强调在覆盖面较广的基础之上再慢慢提高支出水平。21世纪初期,我国相关政府部门就明确指出:在整个财政支出之中,用于社会保障的支出要占到15%-20%,到2020年,这一比例要上升为20%-25%才算合理。2010年,东部地区社会保障和就业支出占民生性支出比例达19.34%,占财政支出比例达9.33%,总体来说,目前这一水平与理想目标相差甚远,说明东部沿海的发达城市,未来十年在这块的投入仍有较大的提升空间。

三、结论

前面已经从民生性财政支出的总量和人均、结构等方面进行了分析,得出结论:东部地区民生性财政支出无论是总量还是人均指标,与发达国家的差距还比较大,具体分结构来看,占大头的社会保障、医疗卫生的投入还偏低,存在较大的提升空间,即使是经济发达的省市,地方政府对于民生财政的投入还是有所欠缺。下面,我们简要分析一下造成地方民生性财政支出偏低的主要原因。

从1978年以来,政府主要是把大力发展经济放在首位,以GDP为重,民生方面的支出相对有限甚至较低。第一,在自上而下的行政任命和GDP考核机制之下,地方政府和官员有着发展经济的强烈冲动,难免会形成以经济增长为核心的政府职能,过度追求经济增长,势必会导致民生财政的投入不足。第二,原本应该主要由政府财政支持的民生性项目(比如卫生医疗、社会保障、教育、保障房和廉租房等),政府为了“减轻”自己的压力,将这些包袱不恰当地“踢”给了企业和市场主体,在市场和企业还未成熟、壮大之前,就承担了过多的压力和责任。

所以,在我国目前的制度安排和考核机制下,地方政府在以经济发展为第一位的同时势必会忽视民生性支出,大部分资金和资源都会被投入到容易带来短期经济效益的领域。即便是经济发展已经较好的东部发达省市,对于民生财政的投入还不是很足,那么可想而知,更加重视经济发展的中西部地区对于民生财政的投入就更加欠缺了。长此下去,居民的消费需求和民生的改善被政府给轻视了,经济增长的成果对于百姓生活的改善、福利的提高也没有太多关联性了。

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